La Fiscalia està prenent una paper protagonista en l’estratègia de judicialització del procés, en la seva branca penal. Està per veure quin paper prendrà tant el Tribuna Suprem com el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya.

Aquí pengem algunes de les seves actuacions anteriors:

  • Querella [2.130 KB] presentada el dia 19 d'octubre de 2016 per la Fiscalia del TSJC contra la Presidenta del Parlament Carme Forcadell per un presumpte delicte de desobediència de l'article 410.1 CP i de prevaricació de l'article 404 CP.
  • Interlocutòria [82 KB] de 24 d'octubre de 2016 del TSJC admetent a tràmit la querella.
  • Recurs [343 KB] de Súplica de la Presidenta del Parlament.
  • Interlocutòria [69 KB] de 15 de novembre de 2016 del TSJC desestimant el recurs
  • Provisió [35 KB] de 15 de novembre del TSJC demanant documentació al Parlament.

Consideracions jurídiques sobre la querella

Inadmissibilitat de la querella per raó de la inviolabilitat que empara als diputats catalans per la seva activitat parlamentària

Els actes de la Presidenta del Parlament objecte de la querella, en tant que actes estrictament parlamentaris, estan protegits per la inviolabilitat i, segons la interpretació jurídica que segueix a continuació, comporten que la querella hauria d'haver estat inadmesa a tràmit.

Curiosament, aquest tema no ha estat objecte d'anàlisi pel TSJC, ja que si bé la querella fa una breu consideració sobre la inaplicació en aquets cas de la institució de la inviolabilitat (pàgines 26 a 29), la Interlocutòria d’admissió a tràmit no va tractar la qüestió i, el que trobem més sorprenent encara, aquest tema no és tractat en el recurs de súplica contra l’admissió a tràmit, i en conseqüència tampoc es tracta en la Interlocutòria que el desestima.

Contràriament al que sosté la Fiscalia, els actes de la Presidenta del Parlament de Catalunya objecte de la querella entenem que estarien emparats per la inviolabilitat. Veiem-ho.
L’article 57.1 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya estableix que Els membres del Parlament són inviolables pels vots i les opinions que emetin en l’exercici de llur càrrec, tal i com l’article 71.1 de la Constitució espanyola estableix que Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.

Si bé l’article 71.1 CE es refereix expressament només als diputats i senadors, això no vol dir que els altres parlamentaris, com ara els autonòmics, quedin exclosos d’aquesta protecció que es consubstancial amb la pròpia funció parlamentària, sinó que son unes altres normes (els Estatuts) les que han de recollir positivament aquesta prerrogativa, tal i com fa l’article 57.1 EAC.

Així ho te reconegut el Tribunal Constitucional, entre d’altres, a la seva Sentència nº 36/1981 del Ple, de 12 de novembre de 1981:

la inviolabilidad reconocida en el art. 71.1 de nuestra Constitución de 1978 como aquella prerrogativa de que gozarán los senadores y diputados respecto de las «opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones», lo que supone que no puedan ser sometidos a procedimiento alguno tanto por las referidas opiniones como por los votos que emitan en el seno de la Cámara de que forman parte. La inviolabilidad así entendida y con dicha terminología la encontramos recogida ya en la Constitución de 1812 en su art. 128 referido a los diputados.

Ambas instituciones -inviolabilidad e inmunidad- aparecen como vemos recogidas y referidas sólo a los Diputados y Senadores en la Constitución de 1978 que, sin embargo, no acoge -como hace, por ejemplo, la Constitución italiana en su art. 122 respecto a la inviolabilidad- la menor referencia a los miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; cuestión que es, por otro lado, objeto de regulación en los Estatutos de Autonomía correspondientes.

La Constitución guarda silencio, como hemos dicho, sobre la inviolabilidad e inmunidad de los miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. A falta de tal regulación han sido los Estatutos, en «cuanto norma institucional básica» de la Comunidad Autónoma -art. 147.1 de la Constitución-, el lugar adecuado para regular el «status» de los parlamentarios en cuanto a la inviolabilidad e inmunidad de los mismos se refiere.

Pel que es refereix al contingut material de la Inviolabilitat parlamentària, l’article 71.1 Ce parla en termes general de les "opinions" com objecte de protecció. Ara bé, en tota lògica constitucional, l’article 21 del Reglament del Senat inclou en el marc de la protecció també els vots emesos:

Los Senadores gozarán, aun después de haber cesado en su mandato, de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en actos parlamentarios y por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo.

La correcció constitucional d’aquesta norma apareix confirmada per la jurisprudència constitucional quan admet que la prerrogativa empara els parlamentaris per "declaraciones de juicio o de voluntad" (STC 51/1985).

Qualsevol altra interpretació seria una barbaritat jurídica que implicaria danyar irreversiblement la finalitat pròpia de la institució. El diputat o senador ha de poder expressar-se lliurement però ha de poder votar amb idèntica llibertat.

En aquest sentit, ha establert l’objecte material de la inviolabilitat l’article 57.1 EAC, com hem vist.

El Tribunal Constitucional ha tingut ocasió de perfilar amb precisió l’abast i els límits de la institució, entre d’altres en al seva Sentència nº 51/1985, Sala 2a, de 10 d’abril de 1985:

El nexo entre inviolabilidad y ejercicio de funciones propias a la condición de parlamentario está claramente expuesto por el propio art. 71. 1 de la Constitución. A no ser que la expresión «funciones» que recoge esta norma se entendiera en un sentido inespecífico (de corte sociológico y no jurídico), las mismas debieran identificarse en las que son propias del Diputado o Senador en tanto que sujetos portadores del órgano parlamentario, cuya autonomía, en definitiva, es la protegida a través de esta garantía individual. El Diputado o Senador ejercitaría, pues, sus funciones sólo en la medida en que participase en actos parlamentarios y en el seno de cualesquiera de las articulaciones orgánicas de las Cortes Generales. Que esto es asi lo confirman los Reglamentos de las Cámaras, y específicamente el Reglamento del Senado (el del Congreso -art. 10- se limita a reiterar, por lo que aquí importa, la fórmula constitucional). Así, el art. 21 del Reglamento del Senado señala ya que la inviolabilidad garantizará sólo «las opiniones manifestadas en actos parlamentarios» y los «votos emitidos en el ejercicio de su cargo».

De otra parte, y como confirmación constitucional de esta interpretación, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto por el art. 67.3 de la norma fundamental, de acuerdo con el cual «las reuniones de parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios». Es cierto que este precepto no se limita a contemplar, en su último inciso, la prerrogativa que se considera (se refiere también, por ejemplo, a la protección penal de las asambleas y a la inmunidad de la sede parlamentaria), pero es también patente que su sentido es el de vincular el reconocimiento de lo que llama «privilegios» parlamentarios al funcionamiento regular de las asambleas y de sus órganos. Refuerza esta tesis el hecho de que la inviolabilidad por las opiniones vertidas se vea necesariamente contrapesada por la sujeción a la disciplina parlamentaria.
…/…
El interés, a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad es el de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias (en este sentido, Sentencia de la Corte Constitucional italiana de 27 de marzo de 1975, núm. 81), decayendo tal protección cuando los actos hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano (de «político» incluso), fuera del ejercicio de competencias y funciones que le pudieran corresponder como parlamentario. Así, las funciones relevantes para el art. 71.1 de la Constitución no son indiferenciadamente todas las realizadas por quien sea parlamentario, sino aquellas imputables a quien, siéndolo, actúa jurídicamente como tal.

En la seva més recent Sentència nº 30/1997, Sala 2a, de 24 de febrer de 1997 ho reblava així:

El contenido de esta prerrogativa parlamentaria ha sido configurada por este Tribunal (STC 243/1988) como un privilegio de naturaleza sustantiva (a diferencia de la inmunidad, al que califica como de naturaleza formal) que garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario, siendo finalidad específica del privilegio asegurar, a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo al que pertenezcan.

Davant d’aquest realitat jurisprudencial, la doctrina constitucional a que fa referència la querella sobre la interpretació estricta i restrictiva de la institució i la seva no aplicació al cas, és refereix a supòsits d’actes, actuacions i manifestacions de parlamentaris realitzats fora de la seu parlamentària. Supòsits en que també pot ser aplicada la institució de la inviolabilitat en supòsits taxats. Ara bé, no existeix cap precedent de no aplicació de la inviolabilitat a una actuació estrictament parlamentària com la que és objecte de la querella.

Així ho ha establest el propi TC a la seva Sentència nº 243/1988, Sala 1a, de 19 de desembre de 1988:

Entre las resoluciones dictadas por este Tribunal en materia de inviolabilidad e inmunidad parlamentarias, consagradas en el art. 71.1 y 2 de la Constitución, merecen especial mención las SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, 51/1985, de 10 de abril, y 90/1985, de 22 de julio, y los AATC 147/1982, de 22 de abril, y 526/1986, de 18 de junio, cuyas líneas doctrinales deben ser aquí seguidas en orden a establecer las consideraciones previas de tipo general que requiere la resolución del presente recurso y que son las siguientes:

A) La inviolabilidad e inmunidad parlamentarias son prerrogativas que, en lo que aquí interesa y al margen del principio de igualdad, aunque aludido, no controvertido en el debate procesal, inciden negativamente en el ámbito del derecho a la tutela judicial, pues la primera de ellas impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los Diputados o Senadores por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones y la segunda somete determinados procesos al requisito de la autorización de la Cámara legislativa respectiva, el cual actúa como presupuesto de procedibilidad determinante, caso de ser denegada la autorización, del cierre del proceso con su consiguiente archivo.

Estas dos prerrogativas, aunque tienen distinto contenido objetivo y finalidad específica, como más adelante expondremos, encuentran su fundamento en el objetivo común de garantizar la libertad e independencia de la institución parlamentaria, y en tal sentido son complementarias-. Al servicio de este objetivo se confieren los privilegios, no como derechos personales, sino como derechos reflejos de los que goza el parlamentario en su condición de miembro de la Cámara legislativa y que sólo se justifican en cuanto son condición de posibilidad del funcionamiento eficaz y libre de la institución - ATC 526/1986- y que, en la medida en que son privilegios obstaculizadores del derecho fundamental citado, sólo consienten una interpretación estricta -STC 51/1985-, tanto en el sentido lógico de sujeción a los límites objetivos que les impone la Constitución, como en el teleológico de razonable proporcionalidad al fin al que responden, debiendo rechazarse en su consecuencia, todo criterio hermenéutico permisivo de una utilización injustificada de los privilegios, que conduzca a un resultado de privación, constitucionalmente ilícita, de la vía procesal pertinente prevista en la Ley.
És evident doncs que els actes de la Presidenta del Parlament objecte de la querella són aquells que exactament estan emparats per la finalitat de la institució de la inviolabilitat parlamentària.

Arribats a aquest punt, cal determinar quina és la conseqüència jurídica respecte la querella presentada que no ofereix dubtes en la doctrina jurídica: la inadmissibilitat de la querella.

Així ho ha establert el Constitucional quan ha tractat del tema, àdhuc quan l’acte inviolable era atacat per la via civil de protecció de l’honor, cas ben fonamentat a la ja citada STC 30/1997:

Privilegio que «incide negativamente en el ámbito del derecho a la tutela judicial» pues «impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los Diputados o Senadores por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones» (SSTC 36/1981 y 243/1988), en el caso, las que ejerce el recurrente de amparo en el Parlamento de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en virtud del citado art. 26.1 de su Estatuto.
6. Así interpretado este precepto (y tal ha sido nuestra doctrina según lo dicho) el mismo configura, no sólo una prescripción que exime de responsabilidad, sino un privilegio frente a la mera incoación de todo procedimiento. Es decir, un verdadero límite a la jurisdicción que tiene carácter absoluto y no meramente relativo como el de la excepción del art. 533.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Esta se articula dentro de lo que constituye un presupuesto procesal según el cual al Juez ante quien se plantea un asunto debe estarle atribuida jurisdicción para conocer del mismo, lo cual, a su vez, se integra desde otro punto de vista en el derecho del particular al Juez predeterminado por la Ley. En cambio, la prerrogativa del art. 71.1 C.E. constituye una excepción o límite constitucional al ejercicio por los Jueces y Tribunales de la potestad delart. 117.3 C.E., que, si bien se extiende según el art. 4 L.O.P.J. a «todas las personas, a todas las materias y a todo el territorio español», lo es «en la forma establecida en la Constitución y en las Leyes». Y de la Constitución deriva directamente este límite a su ejercicio puesto que el Tribunal que entiende en un litigio, rebasando los límites constitucionales o legales de sus atribuciones, no desarrolla una actividad válida. Por otra parte, los límites subjetivos de la jurisdicción exigen asimismo que no estén sustraídas a su ámbito las personas que hayan de intervenir como partes y en el caso del parlamentario su prerrogativa le sustrae absolutamente, no sólo por razón de la persona sino también de la materia, cuando el objeto del proceso consiste en exigirle responsabilidad por expresiones proferidas en su actuación.
Por ello, el órgano jurisdiccional, cuando abre un proceso, si consta inicialmente que se está ejercitando una pretensión de responsabilidad que reúne los caracteres citados, puede vulnerar el derecho del art. 23.2C.E., y también, en relación con sus efectos procesales, el del demandado a la tutela efectiva, puesto que en estos casos su prerrogativa constitucional determina la carencia absoluta de jurisdiccion del órgano ante quien aquel proceso se plantea. El interés legítimo del parlamentario en la tutela de un valor constitucional se materializa así en la inviolabilidad de sus opiniones y, por consiguiente, en la exclusión de la jurisdicción respecto a ella.
7. En este caso, la resolución inadmitiendo el recurso de reposición contra la providencia inicial y los autos confirmatorios interpretaron como una excepción dilatoria a resolver en la Sentencia lo que en rigor se alegaba como un defecto absoluto (y no relativo) de jurisdicción, con la diferencia de que éste podía ser apreciado de oficio tal como dispone, incluso para los casos de falta de jurisdicción relativa, el art. 9.6 de laLey Orgánica del Poder Judicial. Al no hacerlo así, vulneraron no sólo la prescripción del art. 71.1 C.E., integrada en el 23.2 según antes hemos razonado, sino también el derecho que en el caso asistía al ahora recurrente a la tutela efectiva.
La carencia de jurisdicción para tramitar y conocer de la demanda civil de responsabilidad constituía un fundamento constitucional para acordar la no apertura del proceso; y la decisión de abrirlo vulneraba el derecho del parlamentario a la tutela judicial que en este caso se concretaba prescriptivamente en la inadmisión a limine de la demanda. Por otra parte, esta decisión, en cuanto constitucionalmente fundada, bastaba para satisfacer el mismo derecho a la tutela judicial del actor civil, pues, como reiteradamente hemos señalado, éste puede satisfacerse con una resolución de inadmisión legalmente fundada. El efecto impeditivo para la «apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad» a los parlamentarios «por opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones», a que se refiere nuestra citada STC 243/1988 exigirá, de una parte, constancia cierta de que se dan las circunstancias de hecho que configuran la prerrogativa y también que la resolución judicial se dicte previa audiencia de la contraparte e invocando el motivo legal de la inadmisión in limine litis, como por otro lado establece el art. 9.6 de la L.O.P.J. citado.
La demanda civil ponía expresamente de manifiesto que el demandado era parlamentario y que las manifestaciones denunciadas habían sido vertidas en el curso de un Pleno de la Asamblea, lo cual ya constaban a la Sala cuando inadmitió la querella por los mismos hechos. De ahí la innecesariedad de todo otro trámite para constatar las circunstancias y declarar la inadmisión, pronunciamiento al que igualmente se habría llegado en una Sentencia estimando la excepción dilatoria, pero con la diferencia de que en el segundo caso se habría desconocido la inviolabilidad del parlamentario durante toda la duración del proceso.
Competiendo, pues, a los órganos judiciales la apertura y eventual continuación del proceso, a ellos será en consecuencia imputable la vulneración del derecho fundamental invocado puesto que la negativa a decretar la inadmisión a limine de la demanda no podía ampararse, como hizo, en la inexistencia para el concreto proceso de menor cuantía de un precepto que lo autorizase. Antes al contrario, lo obligado era aplicar las normas que, según lo antes dicho, permitían la inadmisión liminar dando audiencia al demandante como exige el citado art. 9.6 L.O.P.J. audiencia que de hecho tuvo lugar en el trámite del art. 378 L.E.C.
De ahí que proceda la estimación de la demanda de amparo y la declaración de nulidad de la providencia recurrida y del Auto que la confirmó.

Per tant, tal i com conclou la sinopsis de el lletrat de les Corts Generals, Manuel Alba Navarro, a la sinopsis de l’article 71.1 publicada al Portal de la Constitució, de desembre de 2003, revisat per la també lletrada de les Corts Generals Ángeles González Escudero, al 2011, Lo que en todo caso está claro es que frente a una acción dirigida contra un diputado o senador por un acto cubierto por la prerrogativa de la inviolabilidad, la respuesta procesal oportuna no es la de tramitar un suplicatorio y, en su caso, denegarlo. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha encargado de señalar la diferencia de ambas instituciones negando que la inmunidad sea el corolario de la inviolabilidad. Dado que la inviolabilidad por las opiniones supone, precisamente, que aquellas "no puedan ser sometidas a procedimiento alguno" (STC 36/1981), la inadmisión directa de la acción de los Tribunales por las Cámaras parece la reacción jurídica procedente.

Certament, pot sigui apreciada la inviolabilitat i es pot arxivar el procediment en qualsevol moment de la seva tramitació, però penso que seria convenient, com abans millor, establir la autonomia i inviolabilitat dels representants electes dels ciutadans catalans en l’exercici de les seves funcions parlamentàries.

Barcelona, novembre de 2106